进入1990年代中期之后,有一种说法是中国的改革进入深水区,或改革进入攻坚阶段。也即改革进入了一个更为困难的时期。困难在什么地方?涵义尽管多种,但基本的一点是,改革要触动利益关系,而且在这种利益关系的调整中,有部分人要付出代价。
问题是,要触动什么利益关系?由谁来承担代价?在已经进行的改革中,触动利益关系的主要有两种:一种可以称之为削特权,另一种称之为减福利。然而现实的情况是,在近十年改革的过程中,福利减得很快,而特权却久削不动。目前在社会舆论中出现的对改革的分歧态度,与此有着直接的关系。
在整个1980年代,除农村改革之外,城市进行的改革有相当部分都是通过提价同时给予补贴、取消某些福利项目同时暗补改明补等形式进行的。从主副食品供给制度的改革,到企业中大锅饭的打破;从国家不再包揽城市就业到企业中福利性工资制度的破除等,都是这种改革方式的体现。当时这些减福利式的改革,同时意味着城市居民独享的某些特权的削减,因此,减福利与削特权在一定程度上是一致的,至少不那么矛盾。
记得1980年代有学者曾提出一个很有影响的概念,叫作“改革的心理承受能力”,这说明以削减福利为主的改革是相当艰难的。尽管改革比较艰难,社会心理上也不是完全没有抵触,但改革的推进是相对顺利的,没有造成大的社会动荡,甚至没有爆发性的社会反弹。究其原因,大体不外如下几点:第一,尽管人们对被削减的福利恋恋不舍,但社会中的大多数人对这种改革有相当共识,即知道这样的福利制度不但弊端丛生而且难以为继,改变是迟早的事;第二,1980年代经济不但增速很快,而且其成果在很大程度上被大多数人所分享。这样,一方面是物价幅度较大的上涨,另一方面是工资收入的大幅度提高,物价上涨的损失能够被收入的提高所抵消;第三,市场化改革提供的新机会,形成了一种事实上的补偿机制;第四,尽管有些福利的削减是否适当还可以讨论,但在当时,削减福利大体是以一种相对公平的方式进行。如粮食和副食品价格的改革,虽然在当时引起了一定程度的通货膨胀,但由于物价上涨所造成的负担人人有份,因而人们并没有很强的不平感;第五,当时中国社会贫富差距还不很明显,不同家庭和人群对于物价上涨感受的压力是差不多的。
就改革的共识和动力而言,除了上述因素之外,还有一个因素也是非常重要的,这就是来自不同层级政府的动力。如同世界上绝大多数改革一样,中国改革的一个直接动力也是来自“危机逼迫”,其中最重要的就是财政危机或财政压力,具体表现为甩财政包袱。上述以削减福利为内容的改革之所以能迅速推动,就是与政府甩财政包袱的动力相暗合。分析一下可以发现,在当时由于开始实行财政分灶吃饭,无论是中央政府还是地方政府,在这个问题上的利益和动力是一致的,并不存在中央政府强力推行而地方政府暗中抵制的现象。
之所以将甩财政包袱这个因素单独提出来进行讨论,是因为这个因素的作用不仅非常独特,而且其演变的逻辑对后来改革进程有极大影响。从理论上说,由于市场因素的扩展,行政权力作用的范围和力度应该是缩小的。但事实上并不一定如此。因为在改革前,虽然在理论上行政权力支配一切,但那时各种资源的变动性较小,权力实际行使的机会是有限的。而在经济转轨时期,由于资源变动性大大加大,行政权力有了更多的行使机会和空间。行政化推动的改革过程,更是为行政权力的行使提供了广阔舞台。在这种背景下,政府的作用,特别是政府的取向,就成为至关重要的因素。在1990年代中后期,政府的取向开始从单纯的甩财政包袱,演变为在甩包袱的同时开始聚敛财富。近些年来的一些问题,如政府财政收入增长过快,在国有资产不断流失的同时国有资产规模急剧扩张,公共事业方面特别是社会保障方面财政支出增长缓慢等,都与这个因素有直接关系。
政府本身的这种变化,尤其是再加上政府利益部门化以及强势利益群体联盟这两个因素,使得实际的改革进程发生了明显的变化,变化最主要的表现就是一开始就提到的福利减得很快,而特权却久削不动。
我们可以做一个对比。
国企改革是最艰难的改革之一。而1990年代中后期进行的以减员增效和国企改制为内容的改革,无疑是涉及利益关系最深刻同时也是最激进的一次改革。在一些地方,减员增效演变为“砸三铁”(铁工资、铁饭碗、铁交椅)。国企改制、“优化组合”、下岗分流、买断工龄等,更是使几千万人失去工作。然而这样一种力度的改革,在短短几年时间里,大体都得以实施。即使在2004年引发了对于国企改革的激烈争论,在2005年又由国企改革和医疗改革的争论演变为更为广泛的对改革的反思,但在许多地方,国企改制仍然显得迫不及待。国务院发展研究中心的一份研究报告表明,改制的动议者主要是政府部门、企业的母公司以及企业的经营者。这说明国企改制的动力之所在。
与此形成鲜明对照的则是公车改革。一个经常被援引的数字是,全国公车消费每年高达3000亿元人民币,不仅远远超过军费开支,更比教育经费和医疗经费加起来还多。公车的弊端,无论是从所涉及的资源数量,还是不合理性,甚至都不亚于国企。但问题是,一辆小小公车,到今天为止已经改了整整12年。不同的方案,不断的试点,结果公车不是改得越来越少,而是改得越来越多(采购量每年以20%递增),以致公车改革开始成为一场闹剧,最后结果可能成为公务员变相加工资的状况。在某些试点地方,处长车补达到农村教师工资的6倍。
类似的现象在改革中相当普遍。比如涉及大多数人的教育、医疗等领域的去福利化进展神速,而涉及少数人的垄断领域的特权久削不去。如果我们可以按体制内和体制外、官员和民众、国有和民营进行分类的话,可以说,凡是触动体制内、官员、国有的涉及利益关系调整的改革,要么是难以进行,要么是走样变形。最近的种种迹象表明,公用服务业的价格改革将会启动,这又是一项涉及众多人福利的改革,但愿这次不会走样变形。
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